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行政机关财务内部控制的实践与探索
【发布日期:2016-06-20】 【来源:】 【字体显示: 】 【阅读:次】 【关闭
  

摘要:行政机关内部控制是行政机关为达到既定管理目标而应对风险的自我规范保护和自我制约监督的过程。行政机关在财务内部控制的实践中不断取得成效,但还存在一些漏洞与风险,笔者探索提出堵塞漏洞控制风险的建议,以促进保护各类资产的安全和完整,提高行政管理的效果和效率。

 

内部控制是现代管理理论的重要组成部分,是在实践中逐步产生、发展和完善起来的,它是一种强调以预防为主的制度,目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生,提高管理的效果和效率。

行政机关财务内部控制是行政机关内部控制的核心内容,是行政机关在财务管理过程中为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。各行政机关在实践中逐步规范财务内部控制,不断强化风险防控机制,给力保证经济活动合法合规、资产使用安全有效、财务信息真实完整,有效防范舞弊和预防腐败,提高财政资金使用的效果和效率。但还存在一些漏洞与风险,笔者探索提出堵塞漏洞控制风险的建议,与读者共同探讨、交流。

    一、行政机关财务内部控制存在的主要漏洞与风险。

(一)出纳领取银行对账单、编制银行存款余额调节表。
    此情况非常普遍且后果严重,但遗憾的是,直到今天,仍有很多单位根本没有意识到这一问题,或虽然意识到了却不以为然,低估了其可能造成的严重后果。货币资金是最容易出现舞弊的一项资产,如果由出纳来负责领取银行对账单、编制银行存款余额调节表,出纳就有可能通过伪造对账单或在余额调节表上做手脚来掩盖其挪用或侵占单位货币资金的舞弊行为。从笔者了解的情况看,80%以上的单位存在出纳领取银行对账单、编制余额调节表的现象,究其原因,主要由于出纳经常跑银行办理各种收付款,于是便顺理成章地领取银行对账单、编制余额调节表。殊不知这种习惯做法存在巨大风险隐患。

(二)低值易耗品未建立实物账进行管理。

低值易耗品虽然在使用过程中基本保持其原有实物形态不变,但由于单位价值较低,使用期限相对于固定资产较短,又品种多、数量大,未能引起单位的高度重视,未建立实物账进行管理,使管理中出现许多漏洞。1.低值易耗品耗用大。由于没有建立完整的账簿记录,随购随领,以领代耗的现象较普遍,不能真实反映低值易耗品的需要与使用情况。2.利用低值易耗品“作文章”。就曾有一单位一次性大批量购买固定电话机200部,一个50多人的单位,人均近4部,经查,无实物账更无库存,是为变相发放购物卡。

(三)“救火式”内控体系缺乏系统性和完整性。
    内控制度都是在发展中逐步建立起来,经常是发现管理中出现了某种问题,于是相应地出台一个制度来规范。如今天发现电话费高了,就制定一个通讯费管理办法,明天发现办公用品浪费严重,就拟定出办公用品采购与使用办法。这种救火式的制度往往只能防范已发生过的风险,而对未发生的风险则考虑不足。这样的制度体系无论在内容上还是形式上,都缺乏系统性和完整性,没有科学合理的分类,甚至不同制度之间存在矛盾或重叠的现象。有的单位还有不同部门根据自身需要制定制度现象,政出多门,相互打架。有些单位,仅是购买电脑一项,既可以通过负责整个单位的计算机软硬件系统的信息科购买,也可以通过归口管理办公用品的行政办公室购买,还可以通过负责管理固定资产的后勤服务中心购买。

(四)新财务人员往来账款核算不明管理不清。

虽然单位在安排财务人员时,注重备选人员是否具有财务专业的学历文凭。然而,谁能知道在一份漂亮的简历或文凭背后又有怎样的业务水平与工作能力。由于学校里学到的理论单一而工作中遇到的实务复杂,而又未对新财务人员上岗前进行系统的培训或辅导,理论与实践尚不能结合统一,无法做到知行合一,使得会计核算错误、账务处理混乱。新财务人员往来账款处理常出现以下错误:1.应收未收的款项未通过往来科目核算;2.往来账款核算错误,该是暂付款项借方发生额却为暂存款项贷方发生额;3.未对往来单位加以明细核算;4.应收往来款长期不与往来单位对账或长期不采取措施清收欠款等等,使得单位的资金收支总额不明,往来走向不清,核算对象不明,更无从谈清理欠款,无从谈资金管理,资金流失的风险极大。那么即使是最良好的控制制度在这样的财务人员面前也无法起到防范漏洞与减少风险的作用。

(五)关键岗位无强制轮换制度。
    单位员工在某一岗位工作时间长了,会比较熟悉内部控制漏洞所在,利用内部控制“真空”而实施舞弊的可能性就大。现实中,有不少挪用或贪污等舞弊现象都是在工作交接时被发现的。有一部门就曾出现出纳挪用资金累计300多万元事后无法追回的恶性案件。该出纳多年来岗位和职务一直没有变化,对岗位规律摸得非常透,知道什么时候将款项交给单位,也清楚什么时候要进行财务检查或经费审计,总能找到新的款项填补以前的漏洞,以至于在长达3年的作案期间一直未露蛛丝马迹,直到那年因单位内部人事改革他被迫交接工作时才败露。过去我们比较强调螺丝钉精神,殊不知,螺丝钉在一个地方时间拧长了也会容易生锈的。

(六)内部控制制度未能有效执行。

内部控制制度是否得到有效执行是个老生常谈的问题,却又不得不谈,很多案例往往都不是因为缺乏制度规定,而恰恰是有明文制度规定却未能遵照执行。内部控制制度不能有效执行原因主要有二:一是组织内部原有的观念根深蒂固。带着惯性、定向等思维定势,以常规作法或“经验”作法代替制度、流程,按旧有的既定思维模式和操作方法取代制度规定的有关审批流程与关口控制。二是缺乏保证制度执行的机制,一些单位对内部控制执行情况既没有检查监督,又没有相应的奖惩措施,执行时紧时松,缺乏严肃性,随意性大。甚至于有些领导干部既是制度的制定者又是制度的破坏者,凌驾于制度之上。内部控制制度成为墙上摆设和一纸空文也就不足为奇了。

二、堵塞漏洞控制风险的建议。

(一)分离制约。不相容职务之间应有相互分离的制约。不相容职务分离是内部控制的一个基本原理,两个或两个以上的人无意识犯同一种错误的可能性极小;两个或两个以上的人有意识合谋犯罪的难度大大超过一个人单独犯罪。则要防范出纳领取银行对账单、编制银行存款余额调节表这种风险并不难,只要改由出纳以外的人来负责银行对账单领取和账面银行存款余额核实工作即可,关键是要从思想意识上重视起来。通常需要分离的不相容职务包括授权与执行、执行与审核、执行与记录、保管与记录等等,所谓管钱不管账,管账不管钱就是不相容职务分离原理的一个典型运用。

(二)建账核算。对低值易耗品的购买、领取、保管、使用,应做到依申请与审批购买,账目清晰、账物相符,进出手续完备,消耗去向明确。建立实物账,可随时盘点结余库存,了解实物去向,掌握消耗数量,对比差异大小。使低值易耗品不能成为被员工利用的漏洞,更不能成为单位利用的漏洞。

(三)完善制度。行政机关内控制度不完善带来的损失虽然不会像企业那样关系到企业自身的成长与存亡,但必关乎财政资金的效益与效率。一个好的制度安排远比无休止的查处、整改更重要。诺贝尔经济学奖获得者、奥地利经济学家哈耶克提出:制度设计的关键在于假定,从“好人”的假设出发,必然设计出坏制度;从“坏人”的假设出发,则能设计出好制度,得出好结果。所以,要从假定人人是“坏人”出发,制定一套以书面形式予以约束的行之有效,科学合理的管理制度。在制度的设计中,应考虑自动检查与纠正的功能,其要求是:1.每类经济业务循环,必须经过不同部门,并保证业务循环中有关部门之间相互检查。经过检查,能随时发现各种错弊的情况。2.在每类经济业务检查中,检查者不应从属于被检查者领导,以保证检查问题引起重视,并及时得到纠正。使制度建设真正做到,凡事有章可循,凡事有据可查,凡事有人负责,凡事有人监督。

(四)岗前培训。没有培训的员工是最大的成本。培训是高回报的投资,是最直接、最快速和最经济的管理解决方案。行政机关虽然没有象企业那样严格核算投资成本、追求利润收益,但从资金使用的效用上,也是力求以最小的投入达到最大的经济效益或社会效益。岗前培训至关重要,岗前培训可让员工获得必要的知识和技能,了解财务管理的各项制度规范,掌握干好本职工作所需要的方法程序,使得他们工作起来富有成效,犯错误的可能性更小,提高员工的战斗力,以高水平地完成本职工作。

(五)强制轮换。在日常管理中,对一些关键岗位,例如财务、采购中的部分岗位,通过建立强制轮换制度,同时有必要明确规定一些重要岗位的工作交接制度。通过不断的工作轮换与交接,既可以提升员工的综合工作能力,又可以防止出现内部控制真空的现象,是防范和发现舞弊的一项有效措施。由于员工离岗时的工作交接会受到他人监督,那么他实施并掩盖舞弊的机会将大大减少。美国货币管理局要求全美的银行雇员每年休假一周,在雇员休假期间,安排其他人员接替做他的工作,就是为了防止员工长期在同一岗位工作可能产生的舞弊。 

(六)强化执行。哈佛教授约翰.科特的《变革之心》深刻指出:变革最大的阻力是组织内部原有的观念。单位一方面需要转变传统观念,改变日常惯性,调整常规流程。给人金钱是下策,给人能力是中策,给人观念是上策,以观念的深化推动产生变革。另一方面要强化制度执行,制度重在执行,没有执行,再好的制度也是一纸空文,毫无意义。不能为制度而制度,从某种意义上说,不能严格执行比没有制度更糟糕。要建立健全制度执行的长效机制,既要健全制度的执行标准,又要建立有效的监督约束及奖惩激励机制,将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系,确保各项制度能真正落到实处,促进内部控制的有效实施。

 借用海明威的“冰山”理论,已经明显暴露的问题可能只是众多问题的八分之一(冰山一角),潜在还没有暴露的问题还有八分之七,八分之一冰山之所以能浮在海面上,是因为隐藏在水下的八分之七的支撑。笔者希望行政机关管理者还要从不显山不露水的八分之七这个角度作深刻反思。堵塞漏洞与控制风险并不与整改的建议和措施成正比,而是与反思程度、领悟程度和纠正程度成正比。行政机关管理者要从反思中强化单位的管理,以便更有效地防止各种错误和舞弊的发生,保护各类资产的安全和完整,提高资金使用的效果与效率。

 



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